In poco più di trent’anni l’Italia ha riscritto quattro volte le regole con cui elegge il proprio Parlamento ‒ Mattarellum, Porcellum, Italicum, Rosatellum ‒ in una ginnastica di soglie, premi, scorpori e ballottaggi che avrebbe scoraggiato qualunque elettore di buona volontà. Pensavamo di aver visto ogni acrobazia possibile. E invece, in fondo alla quinta proposta ora all’esame del Parlamento, ci aspetta una parola all’apparenza innocua ‒ il listino ‒ dietro cui si nasconde qualcosa di nuovo: un pezzo di Parlamento deciso in un accordo preventivo.

Conviene fermarsi, perché pochi sanno di cosa parliamo. Di norma, l’elettore vota un simbolo, e i seggi vanno ai candidati della lista nell’ordine in cui sono stampati, in proporzione ai voti: tanti voti, tanti eletti. La nuova legge, ora all’esame del Parlamento, affianca a questo un secondo binario. Accanto alla quota proporzionale colloca un premio ‒ settanta seggi alla Camera, trentacinque al Senato ‒ da consegnare in blocco alla coalizione vincente; e per assegnarlo introduce un listino, una lista separata e bloccata che l’elettore non può modificare. Liste bloccate ne abbiamo conosciute. La novità sta in una riga del testo: in coalizione il listino è «il medesimo per la coalizione nel suo complesso». Una sola lista di nomi, identica per tutti i partner.

Se la coalizione comprende più partiti, i seggi del premio non si ripartiscono tra loro secondo il peso ottenuto nelle urne: i nomi sono concordati prima. Può così accadere che un partito molto votato abbia meno posti del previsto, e un partito minore di più, perché ha contrattato bene al tavolo. L’elettore, quel giorno, non sceglie quella ripartizione: può soltanto attivarla. Ed è qui ‒ nel passaggio dall’urna al tavolo ‒ che la legge, senza toccare una parola della Costituzione, comincia a spostarne il baricentro.

La legge non modifica la Costituzione. Gli articoli 48, 67, 92 e 94 restano identici a ieri. Eppure il loro significato può mutare, perché cambia l’assioma entro cui quei testi vengono fatti funzionare. Sopravvive la lettera del governo parlamentare, mentre per via ordinaria si insedia un assioma diverso: alla centralità del Parlamento nella formazione del governo si sovrappone un’investitura preventiva, organizzata prima del voto, che precede e condiziona quella parlamentare.

Dal voto al patto

Torniamo a quel tavolo. Il problema non è la trattativa: è sempre esistita, e nessuna legge potrebbe abolirla. È che questa legge le attribuisce un effetto nuovo, e riconosce a un accordo preventivo la determinazione di una quota di parlamentari che il voto non redistribuisce più secondo il peso effettivo dei contraenti. Qui comincia a cedere il primo assioma, quello dell’articolo 48. Quei seggi non sono estranei al voto; ma il voto passa ora per un elenco già fissato, non proporzionale, non modificabile, non sempre corrispondente al consenso dei singoli partiti. Una parte della rappresentanza non discende più dalla competizione tra liste: deriva da un patto che precede il voto e che il voto può soltanto rendere efficace, ‘decidendo’ a quale delle coalizioni assegnarlo.

E poiché nulla, nel testo, lega la composizione del listino al peso elettorale dei contraenti ‒ i posti si negoziano, non si conquistano ‒ diventa possibile ciò che nessuna norma vieta: che una lista ceda parte della propria quota in cambio di un ruolo di peso nel governo, che un partito marginale converta seggi potenziali in un ministero, che un partito forte rinunci a visibilità parlamentare per concentrare potere nell’esecutivo. Governo e consenso possono così sganciarsi: governa chi ha contrattato meglio prima del voto, non chi ha pesato di più nelle urne. E siccome nella stessa sede si abbozza anche lo scheletro del gabinetto ‒ taciuto per un residuo di rispetto verso il Quirinale ‒ l’opacità smette di essere un incidente e diventa funzione: la decisione vincola proprio mentre resta invisibile.

Il nome del premier

Veniamo al nodo: il nome del premier. Sulla lettera, le prerogative del Presidente della Repubblica restano intatte ‒ l’articolo 92 gli lascia la nomina del Presidente del Consiglio e il vaglio dei ministri, l’articolo 88 lo scioglimento. Ma la legge non lavora sul testo: lavora sulla sua praticabilità politica. Per la prima volta il candidato premier non è soltanto il nome che una maggioranza indica dopo il voto. È un nome dichiarato prima del voto, al deposito del contrassegno; identico per tutta la coalizione; addirittura obbligatorio, pena l’inammissibilità della lista. Così viene agganciato alla lista, al premio, al risultato elettorale. Se vince, può rivendicare una forma di investitura popolare. Il veto del Quirinale sopravvive sulla carta ‒ ma a quale costo, davanti a chi proclama che il corpo elettorale ha già scelto? Il precedente del 2018, quando il rifiuto di un ministro fu esercitato in forza dell’articolo 92, misura lo spazio che la legge tende a comprimere: un potere ieri praticabile (a fatica) può diventare domani politicamente proibitivo.

C’è poi un’eventualità che sembra remota, e proprio per questo va tenuta, perché mostra in modo cristallino il punto di rottura: il testo non richiede che la persona indicata come premier sia candidata. Si può dunque immaginare un Presidente del Consiglio con investitura popolare e privo di seggio, la cui legittimazione scavalca le Camere. A quel punto l’articolo 94 ‒ la fiducia, concepita come controllo del Parlamento sul governo ‒ rischia di ridursi a ratifica, tanto più che liste bloccate e assenza di preferenze legano il parlamentare al partito più che all’elettore. La maggioranza è assicurata dal premio e sigillata dalla disciplina di lista; il rapporto fiduciario tende a invertirsi, ed è il governo a controllare, non più le Camere.

L’effetto senza il procedimento

Messi insieme, questi movimenti convergono in una sola direzione: per via di legge ordinaria si realizza una porzione di ciò che il premierato perseguirebbe per revisione costituzionale. Dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio ‒ che richiederebbe la procedura aggravata dell’articolo 138 ‒ la legge non ha bisogno: le basta l’investitura politica. La lettera della Costituzione resta, muta il suo funzionamento. Qui la distanza tra forma e sostanza tocca il massimo, e la legge rivela la propria natura: sotto l’apparenza di una tecnica elettorale, un dispositivo è capace di modificare l’equilibrio tra corpo elettorale, Parlamento, governo e Presidenza della Repubblica.

Primarie private, effetti pubblici

Resta un terzo fronte, più sottile. La legge non impone le primarie: impone un solo nome condiviso per la coalizione. Ma è quell’obbligo a indurre una consultazione preliminare, perché per far convergere partner rivali su un nome unico serve qualche misura del consenso che lo legittimi ‒ e le primarie ne sono, in Italia e specialmente a sinistra, la forma storica. Ma, una volta convocate, potrebbero diventare anche il banco su cui le liste si pesano per contrattare il listino. Nascono allora due titoli di accesso al Parlamento del tutto eterogenei: c’è chi entra in virtù del peso proporzionale ottenuto davanti all’intero corpo elettorale, e chi entra in virtù del peso della propria lista in una consultazione ristretta, di parte, autoselezionata, priva di disciplina pubblica.

In Italia, infatti, le primarie non sono regolate per legge: restano fatti privati di partito. Possono essere strumenti utili di partecipazione, non procedure costituzionali di investitura; e tuttavia, in questo schema, rischiano di produrre effetti indiretti sulla composizione del Parlamento. L’articolo 67, che vuole ogni parlamentare rappresentante della Nazione, convive a fatica con un seggio che trae il proprio titolo effettivo da un’investitura di parte.

Il cricchetto

C’è infine una mossa che chiude il cerchio, ed è la più insidiosa, perché tocca le difese stesse previste dalla legge. La riforma prevede un argine: un tetto ai seggi che la maggioranza premiata può conquistare ‒ duecentoventi alla Camera, centotredici al Senato ‒ fissato per impedirle di raggiungere da sola i quorum con cui si eleggono gli organi di garanzia, dal Presidente della Repubblica a una parte dei giudici della Corte costituzionale al Consiglio superiore della magistratura. Sulla carta, si tratta di una salvaguardia ragionevole.

Senonché quel tetto è anch’esso una norma di legge ordinaria, e sta dunque sullo stesso piano della minaccia da cui dovrebbe difendere le istituzioni. La maggioranza costruita con il premio è precisamente quella che, con un’altra legge ordinaria, potrebbe rialzare il tetto. Il presidio è scritto con lo stesso inchiostro ‒ e con la stessa procedura ‒ della cosa da cui dovrebbe proteggere: più che un argine costituzionale, si tratta di una promessa che la maggioranza fa a sé stessa e può ritirare quando vuole. È il principio del cricchetto, la rotella dentata che gira in un solo verso e non torna indietro: il premio consegna una maggioranza, quella maggioranza allarga per legge ordinaria i propri limiti, e a ogni scatto la presa si stringe, senza che nulla, poi, consenta di allentarla.

L’obiezione

Il difensore della legge ha qui un’obiezione, ed è la chiave di volta del ragionamento: nulla di tutto questo è imposto dalla legge; per produrre simili esiti servirebbero attori in malafede, e non si legifera presumendo la malafede. È vero. Ed è esattamente il punto. Il test costituzionale non chiede se il testo renda inevitabile l’abuso. Chiede se il disegno lo impedisca. Qui non lo preclude: al più conta sulla virtù di chi lo applica. Ma una Costituzione che debba contare sulla virtù dei potenti ha già, in quell’istante, abbandonato l’assioma che la fondava: il potere va limitato non perché chi lo esercita sia cattivo, ma perché potrebbe esserlo, e l’ordinamento deve reggere comunque.

Non una sentenza: un allarme

Non si tratta di pronunciare una sentenza: quella spetterà semmai alla Corte costituzionale, e non è detto che la pronunci. Si tratta di qualcosa di più modesto e insieme più urgente: riconoscere, prima ancora che un giudice intervenga, dove il disegno mette sotto tensione i principi, tenendo distinto il piano della legittimità costituzionale ‒ che cosa la legge consente ‒ da quello del giudizio politico ‒ se la legge sia desiderabile.

Quelle elencate non sono illegittimità accertate: sono frizioni, pressioni, tendenze. La legge non viola necessariamente l’articolo 48 o l’articolo 94, li mette a dura prova; non cancella le prerogative del Presidente della Repubblica, ne rende più costoso l’esercizio; non abolisce il parlamentarismo, ne modifica l’assioma operativo. È proprio questo registro prudente a rendere l’argomento più stringente, non meno: non si pronuncia la sentenza, si mostra perché sarà inevitabile cercarla. La Costituzione non viene riscritta; viene spostato il terreno su cui poggia. Ed è per questo che occorre chiedersi se, sotto questo nuovo carico, l’edificio possa ancora reggere.

Ma qui la domanda si rovescia, e diventa più scomoda. Se basta una legge ordinaria a spostare l’equilibrio su cui la Costituzione si regge, il problema non è più soltanto questa legge: è quell’equilibrio. Un ordinamento che consente a una norma di rango inferiore di spostare il proprio baricentro denuncia una debolezza interna, che la proposta si limita a trovare e a utilizzare.

Ed è questa, più del suo contenuto, la ragione dell’allarme. In quasi ottant’anni l’ordinamento non si è dotato degli anticorpi capaci di riconoscere e respingere in anticipo un assalto condotto per via ordinaria ‒ e non per distrazione: i Costituenti affidarono la legge elettorale alla legislazione ordinaria, lasciando deliberatamente senza presidio il confine tra rappresentanza e forma di governo. L’unico anticorpo è venuto dopo, ed è il controllo della Corte costituzionale, che pure ha colpito il Porcellum nel 2014 e l’Italicum nel 2017. Ma interviene a cose fatte, e una difesa che scatta soltanto a danno compiuto protegge meno di quanto prometta.

È qui che il titolo smette di essere una provocazione. Chi ha disegnato questa legge non ha forzato alcuna serratura: ha letto l’ordinamento finché non ne ha trovato il punto cieco, e vi è passato con lo strumento che il sistema stesso gli porge ‒ la legge ordinaria. Non un’effrazione: un exploit. La manovra non rompe il meccanismo, lo adopera esattamente per come è costruito; ed è questo a renderla difficile da imputare, e perciò più insidiosa di una violazione aperta.

Hackerare una Costituzione, in fondo, non significa infrangerne le norme: significa trovare il punto in cui essa stessa consente di essere aggirata.

Sandro Petruccioli